Rechtsbescherming bij een proactieve aanwijzing

Op 23 april 2025 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) een interessante uitspraak over het instrument ‘proactieve aanwijzing’ op basis van artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening. Met dit instrument kon een hogere overheid onder het oude recht de gemeente dwingen om een bestemmingsplan te wijzigen. Het college van gedeputeerde staten van een provincie kon van dit instrument gebruikmaken wanneer dit, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, voor het provinciale belang noodzakelijk werd geacht. In de uitspraak van 23 april 2025 legt de Afdeling duidelijk uit welke rechtsbescherming tegen een proactieve aanwijzing open staat.

Wat deed zich in deze procedure voor?

Feiten en procesverloop

Appellanten, wonende in Staphorst, dienden bij het college van gedeputeerde staten van Overijssel (‘het college’) een verzoek in om (preventief) handhavend op te treden tegen (voorgenomen) activiteiten op een bosperceel op ongeveer 340 meter van hun woning. Volgens appellanten waren deze activiteiten, namelijk het realiseren van picknickbanken en een uitkijkpunt en het daarvoor kappen van enkele bomen, in strijd met provinciale regels betreffende het NatuurNetwerk Nederland (‘NNN’). Appellanten stellen dat zij belanghebbenden zijn omdat zij zicht hebben op de te kappen bomen en de kap feitelijke gevolgen van enige betekenis voor hen heeft. Daarbij wijzen zij erop dat het bosperceel door de bomenkap de ecologische kwaliteit minder wordt en zij vrezen voor het recreatieve gebruik van het perceel dat door de kap mogelijk wordt gemaakt.

Voor zover het college het verzoek heeft opgevat om handhavend op te treden op grond van hoofdstuk 4 van de Wet natuurbescherming (‘Wnb’) wees het college het verzoek af. Het college was van oordeel dat op het bosperceel sprake is van dunning van de houtopstand en daarvoor geen herplantplicht geldt. Voor vellingen die geen dunning zijn, had de initiatiefnemer een melding ingediend.

Het college heeft de brief van appellanten ook aangemerkt als een verzoek om aan de gemeenteraad van Staphorst een proactieve aanwijzing te geven tot het wijzigen van de bestemming op het bosperceel. Het college weigerde dit verzoek. Het college oordeelde dat het recreatieve medegebruik dat het bestemmingsplan op het perceel toestaat (zoals een inrit, wandelpaden, picknickbanken en het uitkijkpunt) de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN niet aantast.

Het bezwaar van appellanten tegen het afwijzende besluit werd deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. De rechtbank Overijssel oordeelde dat appellanten, voor zover hun verzoek zag op handhaving voor het Wnb-aspect, niet als belanghebbenden konden worden aangemerkt omdat zij geen gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van de kap van de bomen. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep gegrond is omdat het college het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren in plaats van ongegrond. Verder overweegt de rechtbank dat het college het bezwaar tegen de weigering een proactieve aanwijzing te geven terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat geen bezwaar maar alleen beroep openstaat tegen een specifieke aanwijzing waarvan niet kan worden afgeweken. De rechtbank oordeelde echter dat geen sprake is van een ‘specifieke aanwijzing waarvan niet kan worden afgewezen’ zodat beroep tegen dit besluit niet mogelijk is. Tegen deze uitspraak stelden appellanten hoger beroep in bij de Afdeling.

Overwegingen Afdeling bestuursrechtspraak

Geen belanghebbende bij handhavingsverzoek Wnb
De Afdeling toetst aan artikel 1:2 Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) en het criterium van ‘gevolgen van enige betekenis’. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de ruimtelijke uitstraling en feitelijke gevolgen van de kap van een of enkele bomen ter hoogte van het geplande uitkijkpunt voor de woon- en leefsituatie van appellanten te gering zijn om belanghebbendheid aan te nemen. De gevolgen van het latere recreatieve gebruik van de grond (zoals het uitkijkpunt) vallen buiten de beoordeling bij het handhavingsverzoek inzake de Wnb. Het hoger beroep slaagt op dit punt niet.
Proactieve aanwijzing Wro
Ambtshalve – dus zonder dat appellanten op dit punt argumenten hebben aangedragen – komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank niet bevoegd was om kennis te nemen van het beroep van appellanten tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van appellanten tegen de weigering van het college om een proactieve aanwijzing te geven. De Afdeling licht toe dat beroepsmogelijkheden tegen een proactieve aanwijzing zijn geregeld in de artikelen 8:1, 8:5 en 8:6 van de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 1 en 2 van bijlage 2 bij de Awb. Daaruit volgt dat tegen een proactieve aanwijzing beroep in eerste en enige aanleg kan worden ingesteld bij de Afdeling voor zover de aanwijzing betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is. Omdat het verzoek zag op het voorkomen van recreatief medegebruik, inclusief de bouw van een uitkijkpunt op een concreet bosperceel, ziet het verzoek van appellanten op het geven van een proactieve aanwijzing die betrekking heeft op een concreet aangegeven locatie waarvan geen afwijking mogelijk is. De Afdeling komt tot de conclusie dat zij en niet de rechtbank bevoegd was om op het beroep te oordelen. De uitspraak van de rechtbank wordt voor zoverre door de Afdeling vernietigd.
Omdat de Afdeling bevoegd is kennis te nemen van het beroep komt de Afdeling aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep toe. Ook op inhoudelijke punten krijgen appellanten geen gelijk. De Afdeling oordeelt dat de ruimtelijke uitstraling en de feitelijke gevolgen van het recreatieve medegebruik dat het bestemmingsplan op het bosperceel mogelijk maakt en een uitkijkpunt met een oppervlakte van 6,5 m2 en een bouwhoogte van 7,5 meter op 340 meter van de woning voor de woon- en leefsituatie van appellanten dermate gering zijn dat zij daarvan geen gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. Appellanten zijn ook ten aanzien van dit onderdeel geen belanghebbenden bij de weigering een proactieve aanwijzing te geven. Dit betekent dat het college het bezwaar terecht maar op verkeerde gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Conclusie

De belangrijkste les uit deze uitspraak is om goed te kijken of een besluit al dan niet van beroep is uitgesloten of, indien dit niet het geval is, bij welke (bestuurs)rechter beroep moet worden ingesteld. Daarbij wordt door de Afdeling verduidelijkt dat een verzoek om een proactieve aanwijzing waarbij op een concreet aangegeven locatie om een afwijking van de regels van de regels uit het bestemmingsplan wordt verzocht, als een besluit moet worden aangemerkt waarbij, in eerste en enige aanleg beroep bij de Afdeling moet worden ingesteld.

Omgevingswet

De proactieve aanwijzing is onder de Omgevingswet niet teruggekeerd. In plaats daarvan is gekozen voor het systeem van instructies. Tegen een instructie(besluit) van het Rijk of de provincie staat ook (in beginsel) in eerste en enige aanleg beroep bij de Afdeling open. Tussen een proactieve aanwijzing en instructies bestaan ook verschillen. Wilt u meer weten over de verschillen en de mogelijkheden onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met onze specialisten.

auteurs
Jan Teun Fuller
jtfuller@benthemgratama.nl
+31 (0)6 510 062 23